Luka finansowa NFZ może wynieść ćwierć biliona złotych – zagraża stabilności finansów publicznych. W 2026 r. zmiana zasad planowania wydatków na zdrowie

W przyszłym roku wchodzą w życie nowe przepisy, które mogą całkowicie zmienić planowanie wydatków w ochronie zdrowia. Ustawa o Radzie Fiskalnej zakłada objęcie Narodowego Funduszu Zdrowia nieprzekraczalnym limitem stabilizującej reguły wydatkowej (SRW). Luka finansowa w planie finansowym NFZ nie będzie mogła prowadzić do destabilizacji finansów publicznych. W praktyce oznacza to, że jeżeli rząd będzie chciał skierować dodatkowe środki na ochronę zdrowia z budżetu państwa o taką samą kwotę powinien oszczędzić w innych dziedzinach finansowanych ze środków publicznych lub wprowadzić działania trwale zwiększające dochody sektora finansów publicznych z podatków i składek. To stanowi wyzwanie dla systemu finansów ochrony zdrowia wobec nowych szacunków na lata 2025-2028, z których wynika, że Narodowy Fundusz Zdrowia może potrzebować blisko ćwierć biliona złotych środków budżetowych, generując rocznie nawet do 1,9 pkt. proc. PKB deficytu finansów publicznych.

 

Instytut Finansów Publicznych oraz Federacja Przedsiębiorców Polskich przedstawili podczas konferencji prasowej raport „Finanse ochrony zdrowia pod ścisłym nadzorem procedury nadmiernego deficytu”. Opracowanie zostało sporządzone na podstawie publicznie dostępnych dokumentów wypracowanych przez administrację rządową oraz oszacowania przyszłości kluczowych wskaźników dotyczących finansowania ochrony zdrowia. Przedstawiono również skutki wynikające z objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu przez instytucje unijne oraz z objęcia Narodowego Funduszu Zdrowia stabilizującą regułą wydatkową, zgodnie z przepisami ustawy o Radzie Fiskalnej. Raport nawiązuje do dokumentu z czerwca ub.r., opracowanego przez IFP oraz FPP we współpracy z Narodowym Instytutem Zdrowia Publicznego-PZH, dotyczącego luki finansowej NFZ na lata 2025-2027 [https://www.ifp.org.pl/luka-finansowa-w-budzecie-nfz-moze-zabraknac-159-mld-zl-w-perspektywie-najblizszych-trzech-lat].

 

Scenariusz bazowy i luka finansowa Narodowego Funduszu Zdrowia

Według scenariusza bazowego, zakładającego utrzymanie w nadchodzących latach sprawności systemu ochrony zdrowia zbliżonej do dzisiejszej, w latach 2025-2028 luka finansowa systemu ochrony zdrowia wyniesie 216,5 mld zł. Kwota ta może urosnąć do 249 mld zł, jeżeli zostaną przyjęte przepisy dotyczące dalszego obniżenia składki zdrowotnej dla przedsiębiorców [https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=67D88631AF9AA4FEC1258BDA0061CA1C] oraz rządowa propozycja przedstawiona w toku prac nad obywatelskim projektem nowelizacji ustawy o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia [https://www.sejm.gov.pl/Sejm10.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ZDR01N-3]. Luka finansowa NFZ będzie generować rocznie od 0,9 do nawet do 1,9 proc. PKB deficytu finansów publicznych.

– Jak przygotowywaliśmy raport w czerwcu ub.r. wydawało się, że ściana dla finansów NFZ zbliża się do nas szybkimi krokami, ale myśleliśmy, że mamy jeszcze chwilę. Jednak wykonanie 2024 r. pokazuje, że ta ściana jest milimetr przed nami. W ubiegłym roku luka finansowa NFZ przebiła 30 mld zł. 2/3 tej luki sfinansowano cięciami innych wydatków zdrowotnych w resorcie zdrowia, wzrostem deficytu budżetowego oraz ukrytą dotacją w postaci obligacji, której nie pokazano w deficycie budżetowym. 1/3 tej luki będzie pokryta z funduszu zapasowego NFZ. Niestety tej poduszki już nie ma na 2025 rok i lata kolejne. Luka będzie rosła i całość będzie musiała być pokrywana z budżetu państwa. Już dzisiaj wydolność składkowa systemu ochrony zdrowia, czyli relacja pomiędzy poziomem wydatków a ich pokryciem z przychodów składkowych jest niższa niż w przypadku Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przeciągu najbliższych trzech lat nawet 1/3 wydatków NFZ będzie finansowana z dotacji pochodzących z budżetu państwa. Relatywny deficyt płatnika publicznego będzie ponad dwukrotnie wyższy niż w przypadku systemu ubezpieczeń społecznych – mówi Sławomir Dudek, Prezes Zarządu oraz główny ekonomista Instytutu Finansów Publicznych.

Przyczyny luki finansowej pozostają niezmienne i wynikają z zaciągania zobowiązań, do których sfinansowania jest zobowiązany Narodowy Fundusz Zdrowia, a dla których nie znajduje się pokrycie w dochodach z przychodów składkowych lub innych źródeł, np. podatku cukrowego. W szczególności dodatkowe zobowiązania są związane z realizacją ustawy o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia, które są trwałe i przechodzą na kolejne lata.

– Podwyżki dla pracowników medycznych są finansowane poprzez wzrost wyceny świadczeń. Tylko w latach 2023-2024 kolejni ministrowie zdrowia podjęli decyzję, że wzrost wycen wyniesie, odpowiednio, 15 mld zł oraz 15,2 mld zł – mówi Łukasz Kozłowski, główny ekonomista Federacji Przedsiębiorców Polskich i dodaje – co więcej, w ubiegłym tygodniu Główny Urząd Statystyczny wskazał, że wzrost średniorocznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2024 r. wyniósł 14,3 proc., a zagwarantowane ustawowo podwyżki odwołują się właśnie do tej wartości. Czekają nas kolejne miliardy złotych nowych zobowiązań.

 

Procedura nadmiernego deficytu

Rosnące uzależnienie systemu ochrony zdrowia od środków budżetowych występuje w okresie objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu przez Radę Unii Europejskiej, na zalecenie Komisji Europejskiej w lipcu 2024 roku. Oznacza to, że od 2025 r. polskie finanse publiczne znajdą się pod ścisłym nadzorem Komisji Europejskiej do zakończenia procedury. Bieżący rok będzie pierwszym, w którym musimy zacząć realizować zalecania Komisji Europejskiej i rozliczyć się z nich. Dwukrotnie w ciągu roku będziemy musieli wysyłać do Komisji Europejskiej szczegółowe sprawozdania z podjętych działań.

Finansowanie ochrony zdrowia ze środków budżetowych istnieje od wielu lat, jednak w 2018 r. dofinansowanie z dotacji NFZ wynosiło zaledwie 0,2% PKB. W ostatnich latach proces ten jednak znacząco przyspiesza. W 2023 r. luka finansowa wynosiła już 0,6 proc. PKB, w 2024 r. wzrosła do 0,8 proc. PKB. Według przedstawionych w raporcie scenariuszy w horyzoncie do 2028 r. luka finansowa NFZ może wzrosnąć do 1,7-1,9 proc. PKB.

– W najbliższych latach musimy obniżyć deficyt sektora finansów publicznych do 3 proc. PKB. W tym samym czasie luka finansowa w Narodowym Funduszu Zdrowia będzie powodować niemal 2/3 dopuszczalnego deficytu. Potrzebujemy przywrócenia samofinansującego charakteru systemu, zwiększenia przychodów publicznego płatnika oraz odstąpienia od procedowania projektów ustaw, które ograniczą przychody NFZ. To nie daje się pogodzić – wskazuje Łukasz Kozłowski.

 

Stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) w ochronie zdrowia

Od wielu lat w trakcie roku plan Narodowego Funduszu Zdrowia był wielokrotnie nowelizowany. Wynikało to z pojawienia się dodatkowych przychodów związanych z lepszą od zakładanej ściągalnością składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz rosnącymi kosztami po stronie płatnika publicznego. W rekordowych latach zmian planu mogło być kilkadziesiąt, z których co najmniej kilka wymagało zaopiniowania przez Radę Narodowego Funduszu Zdrowia, sejmową Komisję Zdrowia oraz sejmową Komisje Finansów Publicznych. Zgodnie z procedurą, pierwotny plan oraz jego zmiany muszą być zatwierdzane przez ministra zdrowia oraz ministra finansów.

W 2024 r. różnica w poziomie planowanych wydatków w ochronie zdrowia pomiędzy pierwotnym i ostatecznym planem finansowym NFZ wyniosła 26 mld zł. Rok wcześniej była to wartość przekraczająca 23 mld zł. Fundusz, który był dotychczas w dużym stopniu samofinansujący, stał się funduszem deficytowym, generującym bardzo istotne wyzwania w zarządzaniu budżetem państwa. Z tego powodu zdecydowano o silniejszej integracji planowania kosztów i przychodów NFZ z procesem budżetowymi i regułami fiskalnymi służącymi zapewnieniu stabilności finansów publicznych ze Stabilizującą Regułą Wydatkową (SRW).

SRW to mechanizm ograniczający tempo wzrostu wydatków sektora finansów publicznych w Polsce. Została wprowadzona, aby zapewnić stabilność finansów publicznych oraz przeciwdziałać nadmiernemu deficytowi i nadmiernemu zadłużaniu się. Głównym celem SRW jest utrzymanie stabilnej relacji między wydatkami i dochodami państwa, ograniczając ryzyko nadmiernego deficytu budżetowego. Reguła ta określa maksymalne dopuszczalne tempo wzrostu wydatków publicznych, dla całego sektora finansów publicznych, które jest uzależnione m.in. od średniookresowego tempa wzrostu PKB oraz poziomu inflacji, czyli potencjału gospodarczego. Dzięki SRW wydatki państwa są bardziej przewidywalne i dostosowane do aktualnej sytuacji gospodarczej. Reguła ta nie określa, ile dokładnie mogą wydać poszczególne instytucje czy fundusze, ale pilnuje, aby łączny wzrost wydatków całego sektora publicznego mieścił się w określonych ramach.

10 stycznia 2025 r. Prezydent RP podpisał ustawę o Radzie Fiskalnej, która zmienia m.in. ustawę o finansach publicznych obejmując Narodowy Fundusz Zdrowia silniejszym rygorem SRW. Przepis ten wchodzi w życie od 1 stycznia 2026 r. i będzie zastosowany do przygotowania reguły wydatkowej i planu NFZ na 2027 r. Dotychczas NFZ był w tzw. niewiążącej części reguły wydatkowej. Jego wydatki były uwzględniane wyłącznie na etapie pierwotnego projektu ustawy budżetowej. Potem w ciągu roku NFZ mógł zmienić plan i poziom wydatków, bez wpływu na wydatki innych podmiotów.

– Dotychczasowe, ujęcie NFZ w niewiążącej części SRW nie naruszało stabilności finansów publicznych, gdyż NFZ nie generował dużego deficytu, a jeżeli zmieniały się jego wydatki w ciągu roku, to wynikało to ze wzrostu dochodów ze składek. Czyli wydatki miały pokrycie w dochodach. To rozjechało się od 2023 r. Przykładowo w ustawie budżetowej na 2024 r. uwzględniono wydatki NFZ w kwocie z pierwotnego planu z lipca 2023 r., tj. 167,2 mld zł. Ostatecznie te wydatki mogą wynieść o ponad 26 mld zł więcej, tj. 193,5 mld zł. Według obecnych przepisów reguły wydatkowej zwiększenie wydatków NFZ nie wywołuje konieczności cięcia wydatków w innych jednostkach objętych regułą wydatkową, mimo że luka NFZ w 2024 r. zwiększyła istotnie deficyt finansów publicznych. Stąd w celu ochrony stabilności finansów publicznych włączono NFZ do nieprzekraczalnego limitu SRW. Od 2026 r. trzeba byłoby wyciąć owe 26 mld zł w innych agencjach, funduszach czy częściach budżetowych lub skompensować to wzrostami podatków lub składek – wyjaśnia dr Sławomir Dudek i dodaje – Resort finansów nie będzie mógł zaakceptować zmiany planu NFZ, która wywoła zmianę ogólnego, nieprzekraczalnego limitu wydatkowego. Czyli zanim nastąpi propozycja wzrostu wydatków NFZ trzeba podjąć decyzje o cięciach, zmniejszeniach w innych częściach budżetu państwa.