CZY SAMODZIELNE PUBLICZNE ZAKŁADY OPIEKI ZDROWOTNEJ MAJĄ ZDOLNOŚĆ RESTRUKTURYZACYJNĄ? – Ekspertyza prawna prof. Artura Nowaka-Fara, adw. SGH

Synopsa opinii

1. Ochrona zdrowia (ujmowana jako świadczenie indywidualne, a także jako zbiór świadczeń odnoszących się do dużych zbiorowości) jest dobrem publicznym, którego świadczenie jest zagwarantowane w Artykule 68 Konstytucji RP. Konstytucja RP wymaga od Państwa świadczenia tego dobra w formach i postaciach, które właściwe organy Państwa same wybierają kierując się przede wszystkim zasadą efektywności świadczenia (bo tak „celowościowo” jest ten obowiązek ujęty właśnie w Artykule 68).
2. Państwo nie może wprowadzać takich regulacji prawnych, które – w odniesieniu do wybranego przez nie systemu świadczenia – są (także prakseologicznie) sprzeczne z obowiązkami wynikającymi z Artykułu 68 Konstytucji.
3. Z nałożenia na Państwo obowiązku świadczenia publicznego dobra (tu: ochrony zdrowia) wynika szereg skutków systemowych: m. in. możliwość organizowania i prowadzenia przez Państwo instytucji świadczących (tj. w praktyce SP ZOZ), możliwość nabywania świadczeń z zakresu ochrony zdrowia od podmiotów sektora prywatnego, zastosowanie w zasadniczym zakresie świadczeń przepisów Ustawy o finansach publicznych oraz prawa zamówień publicznych, a z drugiej strony, w istotnym zakresie uchylenie w odniesieniu do tej aktywności Państwa zakazów udzielania świadczeń, które w innych zakresach mogłyby być kwalifikowane jako pomoc publiczna. Implikuje to również, że Państwo nie może przyjmować w odniesieniu do instytucji świadczących rozwiązań, które powodowałyby ich upadłość, ponieważ implikowałoby to poniekąd „upadłość” funkcji Państwa w tym zakresie, a zatem – co oczywiste – naruszenie Artykułu 68 Konstytucji.
4. Państwo – kształtując systemowy model świadczenia ochrony zdrowia (tak jak jest ona ujęta w Artykule 68 Konstytucji) – kształtuje także łańcuch wartości tego świadczenia. Taki łańcuch składa się z funkcji głównych – obejmujących działania medyczne i zaopatrzenia medycznego oraz wspierających – obejmujących działania bez których działania medyczne nie mogłyby być świadczone, tj. w szczególności usługi zachowania czystości pomieszczeń i zakupów zaopatrzenia medycznego i niemedycznego).
5. W odniesieniu do poszczególnych funkcji w łańcuchu wartości Państwo może zawierać określone umowy z kontrahentami. Kontrahenci ci sprzedają Państwu swoje produkty lub usługi zazwyczaj w ramach reżimów przewidzianych we wspomnianych już przepisach Ustawy o finansach publicznych oraz prawa zamówień publicznych. Jednym z najistotniejszych powodów, dla których wchodzą oni – w ramach tego szczególnego reżimu – w stosunki kontraktowe jest to, że jako kontrahent, Państwo gwarantuje mniejsze ryzyko utraty przez zawarty kontrakt wartości np. z powodu upadłości lub innej nadzwyczajnej formy prawnej umożliwiającej przekształcenie istniejącego stosunku prawnego. Jakiekolwiek przepisy prawa powinny zatem być interpretowane tak, by ten zasadniczy sens systemowy odzwierciedlać.
6. Sama restrukturyzacja jest w tych przepisach pomyślana jako gruntowna naprawa przedsiębiorstwa, obejmująca zasadnicze funkcje jego łańcucha wartości, które ma tą drogą lepiej dostosować się do wymagań rynku. Nie jest to zatem instytucja, która miałaby służyć naprawie funkcji Państwa, w tym również powoływanych i prowadzonych przez nie podmiotów, które wypełniają jakiś funkcje bezpośredniego świadczenia dóbr lub usług publicznych. Funkcjonowanie takich podmiotów nie zależy bowiem od rynku, ale od adekwatności interwencji Państwa. Zasadniczych sposobów na istotną zmianę sposobu ich funkcjonowania należy się doszukiwać w systemowych rozwiązaniach odnoszących się do modelu interwencji publicznej, bo od takich rozwiązań (także dotyczących np. wymagań w zakresie zarzadzania) zależy sprawność świadczenia usług publicznych.
7. Przepisy dotyczące restrukturyzacji nie zawierają regulacji expressis verbis wykluczającej zdolność restrukturyzacyjną samodzielnych publicznych ZOZ, gdyż – z punktu widzenia systemowej logiki legislacyjnej – jest to po prostu zbędne. Zasadniczym celem restrukturyzacji (rozumianym stricte prawnie) jest umożliwienie dłużnikowi uniknięcia upadłości. Tej zaś samodzielne publiczne ZOZ – z oczywistych, także systemowych powodów – nie mają. Trudno zatem spodziewać się, by instytucja, której zasadniczy cel nie może być wobec samodzielnych publicznych ZOZ w ogóle zrealizowany, miała zastosowanie wobec SP ZOZ.
8. W kontekście przedstawionych tez, nie jest decydujące, czy samodzielne publiczne ZOZ mogą być kwalifikowane jako „przedsiębiorcy” w warunkach, w których i tak nie działają oni na rynku a za to w zakresie regulowanej interwencji Państwa. Słusznie zatem właśnie Ustawa o działalności leczniczej (a nie jakakolwiek inna) wręcz uznaje, że samodzielne publiczne ZOZ „nie są przedsiębiorcami”.
9. Implikuje to, że nie można wobec SP ZOZ stosować rozwiązań restrukturyzacyjnych przewidzianych w przepisach Ustawy Prawo restrukturyzacyjne.