Czy przyspieszą inwestycje drogowe?
21 marca 2017
Nowelizacja ustaw i dostosowywanie ich do dyrektyw unijnych dają szanse na przyspieszenie inwestycji, które na razie stanęły w miejscu. Duże nadzieje budzi też reaktywacja PPP, ponieważ pieniędzy na infrastrukturę wciąż brakuje, a wiele jest jeszcze do zrobienia.
Zgodnie z Programem Budowy Dróg Krajowych na lata 2014–2023, który ma zostać niebawem zmodyfikowany, długość nowych odcinków autostrad i dróg ekspresowych miała wynieść 3840 km. Planowano 57 nowych obwodnic o długości 452 km, a 205 km dróg krajowych miało być przebudowanych. To duże i kosztowne wyzwanie. Wprawdzie w latach 2014–2020 Polska otrzyma 350 mld zł na rozwój infrastruktury, ale pieniądze te jeszcze nie napływają ani nie wystarczą – budżet przeznaczony na inwestycje drogowe już się nie domyka. Są też opóźnienia w projektach drogowych.
Praca u podstaw
Lekarstwem na uzdrowienie sytuacji i pobudzenie inwestycji – również drogowych – ma być znowelizowane prawo zamówień publicznych. Nowe regulacje obowiązują jednak zaledwie od kilku miesięcy, a to oznacza, że wiele projektów w dalszym ciągu jest realizowanych według starych przepisów. Nadal więc najważniejszym kryterium w przetargach publicznych jest cena, mimo że po nowelizacji ustawy waga ceny może wynosić maksymalnie 60 proc. Stowarzyszenie Inicjatywa dla Infrastruktury przeanalizowało sto postępowań w sprawie robót budowlanych o wartości min. 1 mln zł, które zostały ogłoszone już po nowelizacji ustawy. Z raportu wynika, że po cenie drugim kryterium jest okres gwarancji, a trzecim – termin realizacji. Tuż za podium znalazło się doświadczenie personelu. Tymczasem celem zmian było skierowanie uwagi zamawiających na kryteria jakościowe, społeczne, środowiskowe i innowacyjne, aby o wyborze wykonawcy decydował stosunek ceny do jakości wykonania. Na razie założenia nie pokrywają się z rzeczywistością – 43 proc. przetargów rozstrzygano, biorąc pod uwagę w 60 proc. cenę, a w 40 proc gwarancję, a niewiele ponad jedną piątą z zastosowaniem trzech najpopularniejszych kryteriów. Stowarzyszenie zwraca uwagę, że prawie wszyscy wykonawcy dają maksymalny okres gwarancji i gwarantują najkrótszy czas realizacji, więc o wygranej wciąż decyduje najniższa cena. Tymczasem bez kryteriów jakościowych budowa nowoczesnej infrastruktury nie jest możliwa, a jak podkreśla prof. Piotr Moncarz z Uniwersytetu Stanforda infrastruktura to system krwionośny gospodarki kraju.
– Bez zdrowej zintegrowanej infrastruktury nie będziemy mogli zbudować gospodarki wysokich technologii, gospodarki konkurencyjnej w stosunku do zalewających kraj zagranicznych produktów i rozwiązań ani zbudować marki Polski na rynku globalnym. Budowa i utrzymanie takiej infrastruktury wymaga nie tylko mądrego strategicznego planu, lecz także przejrzystych i nieobciążonych administracyjnymi utrudnieniami zasad przetargów, kontroli i sprawozdawczości – tłumaczył prof. Piotr Moncarz podczas ubiegłorocznej debaty „Porozumienie impulsem dla przyspieszenia w infrastrukturze”, zorganizowanej przez Inicjatywę dla Infrastruktury.
Nie tylko cena
Wdrażanie nowych przepisów spowoduje wiele zmian. Ustawa, którą trzeba było dostosować do regulacji unijnych, zakłada uproszczenie i uelastycznienie procedur udzielania zamówień, promowanie pozaekonomicznych celów zamówień publicznych, takich jak ochrona środowiska, integracja społeczna, wspieranie innowacyjności, ułatwienie dostępu do rynku firmom z sektora MŚP poprzez umożliwienie udzielania zamówień w częściach i możliwość modyfikacji postanowień umownych lub wypowiadania umów. Najistotniejszą zmianą jest ograniczenie wagi ceny w kryteriach oceny ofert do 60 proc. Wykonawcy będą musieli konkurować innymi, pozacenowymi parametrami. Zmiany nastąpiły również w ustawie o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi, która musiała zostać tak dostosowana do unijnej dyrektywy koncesyjnej, aby ograniczać niepewność prawną przy zawieraniu umów koncesji oraz ułatwiać realizację projektów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego w inwestycjach infrastrukturalnych i usług strategicznych. Nowelizacja zmieniła definicję „umowy koncesji na roboty budowlane” i „umowy koncesji na usługi”. Umową koncesji jest teraz „umowa, na podstawie której zamawiający będzie powierzał wykonawcy wykonanie robót budowlanych lub świadczenie usług i zarządzanie tymi usługami za wynagrodzeniem stanowiącym wyłącznie prawo do eksploatacji obiektu budowlanego lub wykonywania usług będących przedmiotem tej umowy, albo takie prawo wraz z płatnością”.
Partnerstwo publiczno-prywatne ma być alternatywą dla dotacji unijnych i budżetowych, których brakuje. Resort infrastruktury szacuje potrzeby finansowe na inwestycje drogowe na 200 mln zł, a w rządowym programie budowy dróg przewidziano na ten cel 107 mln zł. Przynajmniej część brakujących funduszy można zapewnić, wykonując inwestycje w PPP. Ministerstwo Rozwoju już ogłosiło, że w latach 2017–2020 rozpoczętych zostanie co najmniej 10 rządowych projektów PPP, wśród których znajdują się inwestycje drogowe, a resort infrastruktury zgłosił sześć kolejnych inwestycji drogowych, które mają być przeanalizowane pod kątem wykonania ich w partnerstwie publiczno- -prywatnym. Resort rozwoju szacuje, że inwestycje infrastrukturalne realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego osiągną w latach 2017–2020 wartość co najmniej 11,5 mld zł. To ponad dwa razy więcej niż w poprzednich trzech latach, kiedy podpisano umowy PPP o wartości 5,5 mld zł.
Nowelizacja PZP
Konfederacja Lewiatan uważa, że nowe prawo zamówień publicznych odmrozi wstrzymane przetargi. Samorządy będą bowiem mogły uruchamiać projekty współfinansowane przez budżet unijny, wstrzymane wcześniej przez brak transpozycji dyrektyw 2014/24/ UE oraz 2014/25/UE do polskiego porządku prawnego.
– Nowe przepisy o obligatoryjnych klauzulach społecznych oznaczają zmianę kosztów wykonywania zamówień związaną przede wszystkim z obligatoryjnym zatrudnianiem na podstawie umów o pracę – mówi Marek Kowalski, przewodniczący Zespołu ds. Zamówień Publicznych przy Radzie Dialogu Społecznego, ekspert Konfederacji Lewiatan. Ekspert podkreśla, że administracja samorządowa i publiczna musi się właściwie przygotować do nowych regulacji.
– Obowiązek stosowania umów o pracę, kiedy charakter pracy tego wymaga, to olbrzymi krok w kierunku naprawy rynku pracy w Polsce. To szansa na wyeliminowanie umów cywilnoprawnych, które do tej pory niejednokrotnie były nadużywane. Nowelizacja PZP jednak niesie ze sobą także zmiany w zakresie usług in-house, które mogą negatywnie odbić się na wielu sektorach polskiej gospodarki – dodaje Marek Kowalski. Przewodniczący Zespołu ds. Zamówień Publicznych przy Radzie Dialogu Społecznego powołuje się na raport NIK, która już dawno wykazała, że usługi in-house są mało efektywne, droższe od zamówień publicznych i mają niejednokrotnie niższą jakość realizacji zleceń.
– Zniesienie obowiązku przeprowadzenia przetargu będzie również niekorzystne dla obywateli, albowiem likwidacja konkurencji między przedsiębiorstwami, które obecnie muszą przystępować do konkursu ofert, może przyczyniać się do powstawania lokalnych monopoli, co prowadziłoby do wzrostu cen lub obniżenia jakości usług – twierdzi Marek Kowalski. Usługi in-house oznaczają, że zamawiający może powierzyć określone zadania bez przetargów swojej spółce córce.
– Obawiamy się, że samorządy, firmy i instytucje będą tworzyć spółki i zlecać im bezpośrednio, bez przetargu, realizację kontraktów. W tej formule wykonanie robót i usług może być nawet o 30 proc. droższe od umów podpisywanych w trybie zamówień publicznych – mówi szef Zespołu ds. Zamówień Publicznych przy RDS.
Niemniej plusy przeważają nad minusami. Obowiązek zatrudniania na etat ograniczy liczbę umów śmieciowych; ograniczenie możliwości korzystania z kryterium najniższej ceny przy przetargach publicznych i postawienie na jakość będzie sprzyjało wzmacnianiu gospodarki i przełoży się również na stan polskich dróg. Zwłaszcza że w noweli jest również mowa o wykorzystywaniu negocjacji, które umożliwią doprecyzowanie warunków umów, tak aby zamówienie jak najlepiej odpowiadało potrzebom zamawiającego. Będzie też mniej papierologii, dzięki zmniejszeniu obowiązków formalnych przy ubieganiu się o udzielenie zamówienia. Chodzi przede wszystkim o ich ograniczenie do składania oświadczenia o spełnianiu warunków w formie jednolitego europejskiego dokumentu zamówienia, które potwierdza spełnianie kryterium warunków udziału w postępowaniu, braku podstaw do wykluczenia wykonawcy, kryteria selekcji również w stosunku do podwykonawców. Ułatwieniem jest też żądanie dokumentów tylko od wykonawcy, którego oferta została przyjęta.
W oczekiwaniu na fundusze
Podstawy do ruszenia inwestycji już są. Teraz pozostaje uruchomienie funduszy unijnych, bez których ambitne plany nie mają racji bytu. A to może potrwać. Analitycy NBP podkreślają, że na razie zostało wykorzystanych 2 proc. przyznanych kwot. Opóźnienia we wdrażaniu funduszy w większości programów operacyjnych sięgają roku, a w przypadku inwestycji kolejowych – dwóch lat. Przyczyną jest konieczność wdrażania unijnych dyrektyw i aktualizacji sektorowych planów inwestycyjnych. Ekonomiści prognozują, że inwestycje zauważalnie ruszą najwcześniej w II kwartale.